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            全覆蓋背景下優化審計項目和審計組織方式“兩統籌”的探索

            發布時間:2021-01-27 瀏覽次數:508

            全覆蓋背景下優化審計項目和審計

            組織方式“兩統籌”的探索

            摘要

            2014年1月,李克強總理在國務院第26次常務會議上要求"要實現審計全覆蓋,凡使用財政資金的單位和項目,都要接受審計監督"。國務院在2014年10月9日以國發〔2014〕48號印發《關于加強審計工作的意見》,旨在進一步發揮審計監督作用,推動國家重大決策部署和有關政策措施的貫徹落實,更好地服務改革發展,切實維護經濟秩序和促進廉政建設,保證經濟社會持續健康發展。審計項目及審計組織方式"兩統籌"是審計全覆蓋背景下審計管理體制改革的熱點話題,是當前審計機關實現審計新目標,提質增效的現實要求。隨著審計"兩統籌"的實施,審計工作"全國一盤棋"格局正逐步形成,給基層審計機關帶來了挑戰。

            推進審計項目、審計組織方式統籌管理,是深化審計制度改革、優化審計資源配置、加快實現審計全覆蓋、更好發揮審計監督作用的有效途徑。本文討論了推進"兩統籌"的重要意義,重點分析了基層審計機關在推進"兩統籌"實施中可能面臨的創新意識不強、審計人才緊缺、勝任能力不強、審計手段落后、協調機制不暢等問題,需要建立提高思想認識、建立協調機制、提高勝任能力、強化資源整合的長效機制。 從"兩統籌"角度提出四個注重,即注重審計項目的計劃管理,注重創新組織方式,注重審計質量控制,注重審計成果應用,構建審計"兩統籌"全過程框架。

            關鍵詞審計全覆蓋 ;審計項目 ;審計組織方式;兩統籌。


            1章 緒論

            1.研究背景和研究意義

            1.1研究背景

            國家審計是國家治理的一項重要制度安排,其法定性、獨立性、專業性、全面性的本質特征凸顯了國家審計與其他監督的不同。2015年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于完善審計制度若干重大問題 的框架意見》提出審計“全覆蓋”。2019年初審計署《關于做好審計項目審計組織方式“兩統籌”有關工作的通知》要求進一步加強審計項目和審計組織方式統籌,優化審計資源配置,努力提升審計服務高質量發展的效能。胡澤君審計長也強調:要堅持推進審計項目及審計組織方式“兩統籌”,做好常態化的“經濟體檢”,切實發揮好“經濟體檢”功能,精準“查病”,有效“治已病”“防未病”。因此,為了實現審計全覆蓋,必須在審計管理、人力資源配置方面不斷創新。

            1.2研究意義

            審計全覆蓋決定了審計資源必須合理配置,審計統籌機制必須健全有效,審計創新水平必須適時提高,用提質增效的方式滿足審計全覆蓋帶來的挑戰。審計“兩統籌”既是審計方式的理論創新,也是審計各要素協同融合的實踐創新。通過統籌審計計劃、審計目標、審計資源實現審計成果的科學性、規范性。對于基層審計組織而言,通過審計“兩統籌”可以強化一體化審計,能夠更加獨立行使審計監督權力,有效解決下級審計機關受到當地黨委政府的制約影響的問題,真實深入地揭示基層存在的問題,更好地將黨中央重大決策部署落地生根,提升審計治理體系和治理能力?!皩徲媰山y籌”通過促進審計信息和成果的共享,協調審計項目之間、各級審計機關之間的監督工作,提升政策跟蹤審計的效果,有助于審計監督工作從項目化轉為總體化,從區域化轉為全國化。

            基層審計機關需要充分理解“兩統籌”的重要性、緊迫性、必要性,進一步明確審計工作目標任務和保障措施,對于貫徹落實好有關工作要求,進一步整合審計資源,保證在新時代審計監督工作落到實處,提升審計監督效能具有重要意義。

            2 審計項目審計組織方式管理現狀及成效

            2.1審計項目統籌現狀

            2.1.1預算執行審計 “1 + N ”項目統籌。預算執行審計1+N統籌方式是以“大財政”推進審計全覆蓋,以促進提高資金績效為著力點,通過“財政+”等方式,以預算執行審計為主導,有機結合財政收支審計、領導干部經濟責任審計、國有企業審計、重大政策措施落實情況跟蹤審計、專項資金審計等審計項目,做到“一審多項”、“一審多果”,有效從源頭避免對同一地域、同一單位、同一事項的重復審計。隨著審計全覆蓋政策的落實和“兩統籌”概念的提出,各縣區審計機關積極探索預算執行審計1+N的形式。2020年初興隆臺區審計局以“全覆蓋”為統領,“兩統籌”為保障。成立四個審計項目領導小組負責實行“五統一”審計工作模式,通過數據分析明確重點、鎖定疑點,有針對性地組織核查,盡量縮短現場審計時間,點面結合反映區域性、普遍性問題。打破股室界限,統一調度,集中人力。同時推行審計項目“1+N”模式,依托部門預算審計平臺,同步安排了2個部門經濟責任審計工作。從而形成了財政部門預算執行審計的全方位、深層次、多角度的全覆蓋。主要做法如下:

            (一)加強組織領導和方案設計。定期召開審計局黨組會議,研究部署推進審計監督全覆蓋工作、解決審計實施過程的重大審計事項。傳達學習了中央審計委員會《關于深入推進審計全覆蓋的指導意見》等文件精神,研究出臺了《財政預算執行審計實施方案》《國企審計實施方案》。明確分工,細化責任,形成審計局黨組統一領導,團結協作,各司其職的工作格局。

            (二)創新審計實施方式。為解決審計人力資源與任務繁重的矛盾,依據《審計準則》第二十條的規定,區審計局聘請4家中介機構,按照統一工作方案、統一組織方式、統一數據分析、統一定性、處理處罰口徑、統一審計報告”原則,實行多組配合、集中分析、分散核查工作模式,實施審計項目。同時推行審計項目“1+N”模式,依托部門預算審計平臺,同步安排了兩個部門經濟責任審計工作。從而形成了財政部門預算執行審計的全方位、深層次、多角度的全覆蓋。

            (三)壓實責任,提升審計執行效果。在審計項目執行過程中,以新理念把握引領新常態,加強審計計劃執行管理,適時總結經驗,改進工作方法,保證審計全覆蓋推進效果。一是目標分解,責任到人。對目標任務進行分解,把審計項目分解到各審計組,各組既分工、又協作,做到任務明確,責任到人。二是倒排工期,限時審結。嚴格執行限時審結制度,對審計項目規定審計實施時間、審結完成時間。三是領導靠前,一線調度。落實領導帶班審計制度,分管領導既當指揮員又當戰斗員,帶隊深入審計一線,及時掌握審計情況,現場發現問題,解決問題,確保審計工作順利進行。

            (四)強化了與紀委監委、執法等部門的工作溝通和聯動,構建以紀委巡察聯席會議、信訪聯席會議為主的全覆蓋審計情況通報和溝通機制,增強了審計監督合力。

            (五)注重審計提質增效,放大審計功效。緊扣審計質量是審計工作的生命線和永恒主題,以《遼寧省審計廳審計業務全鏈條管理相關制度匯編》為標準,狠抓責任落實、制度落實,以強化現場審計管理和項目審理為抓手,全面提質提效。

            2.1.2領導干部經濟責任審計與自然資源資產審計項目統籌。2017 年 9 月,兩辦印發《領導干部自然資源資產離任審計規定(試行)》,標志著領導干部自然資源資產離任審計與經濟責任審計同樣成為審計機關加強對領導干部履行職責情況進行審計監督的重要任務。遵循五大發展理念,保護環境就是保護生產力,改善環境就是發展生產力。經濟責任審計側重從履行經濟發展責任角度審查評價領導干部,自然資源資產離任審計則從自然資源資產管理和生態環境保護方面考核評價領導干部履職情況,將兩者統籌實施,能夠更加全面客觀地考核評價領導干部履行經濟發展和資源環保責任的總體情況,有利于促進領導干部樹立科學發展觀和正確的政績觀,實現經濟發展和環境保護的雙贏。

            2.2審計組織方式統籌現狀

            為實現全覆蓋的要求,解決地方審計機關人少事多、審計專業性強的問題,各審計機關積極統籌多方面審計力量,充分發揮內部審計作用,利用社會審計力量,同時完善購買社會服務管理制度,通過公開招標的方式,從社會中介機構選出一批經驗豐富、業務能力扎實、綜合素質過硬的專業人才,建立專家人才庫,根據工作需求,適時選擇調配人才庫專家參與重大項目審計,以審代訓,既緩解了審計資源緊張,提升了審計人員能力,也以此加強了對審計監督對象內審工作的指導和監督,發揮前置預警作用,促進各部門、單位更有效地加強管理、抵御風險,實現高質量發展。

            3 基層審計機關推進“兩統籌”工作中存在的問題

            3.1審計項目協調不暢。

            在同一個年度內審計工作中,不同級的審計機關對同一個審計對象進行多次現場審計的現象經常發生,尤其是在財政、住建等審計單位中,例如在一年內,財政局可能會先后接受省審計廳、市審計局和縣區審計局對重點專項資金的審計。這種重復審計的現象造成了審計資源的浪費和被審計單位的負擔,增加了審計機關的矛盾,降低了審計工作的效率。重復審計這一現象出現的原因主要是各級審計機關缺乏溝通銜接,上級審計機關在制定審計項目計劃后沒有及時通知和下達給下級審計機關,確定審計方案時上下級審計機關缺少溝通和協調,在總結審計成果后缺少分享和交流,各級審計機關工作有所割裂,缺少整體性和全局觀。在編制審計計劃時,各審計機關僅僅維持機關負責的審計項目之間的平衡,忽略了存在“一審多項”“一審多果”可能性的審計項目,沒有從全局上考慮審計工作,審計項目計劃缺乏梳理和優化,導致審計項目在工作方案中重復出現,造成審計資源的浪費。

            3.2人員配備不足。

            對于審計人員相對少、審計任務相對繁重的基層審計機關而言,每年既要承擔上級機關的多頭審計任務調度,又要完成本級職能工作,人手少、任務重、壓力大,一個項目往往對應一個或者多個被審計單位的情況并不鮮見,同時也可能存在項目與項目之間較難融合或嵌入難度較大?;鶎訉徲嫏C關審計人員相對缺乏,人員斷層、結構老化問題非常明顯,導致人員結構與高強度、滿負荷的工作矛盾非常突出。另一方面,由于在一線從事審計工作的專業人員不足,很多基層審計單位往往在審計人員分配上陷入顧此失彼的處境,影響審計質量和效率。

            3.3大數據更新不及時,使用效率低。

             

            數據質量取決于信息化建設水平,但基層審計機關普遍存在信息化設備落后、信息化技術陳舊等信息化水平偏低問題,不能滿足審計組織方式對大數據的需求。專業的計算機審計人才相對缺少,能掌握大數據應用技術又熟知審計業務的復合型人才屈指可數,同時受到數據安全、級別權限等方面的限制,基層審計人員無法獲取充足的審計數據,審計數據庫和審計信息平臺的建設較慢,與大數據時代下的審計發展需求不匹配。

            4 基層審計機關建立“兩統籌”長效機制建議

            4.1提高政治站位,加強思想意識。

            基層審計機關應當要高度重視“兩統籌”工作的重要意義,提高政治站位,提升將“兩統籌”作為服務國家治理體系和治理能力現代化的工作理念,充分認識“兩統籌”在優化審計資源配置中的重要作用。首先是基層審計機關要統一思想認識,積極轉變審計干部隊伍的工作思路,增強大局意識,跳出本位看全局,增強“向統籌要效率、靠創新提效能”的意識,加大審計創新力度,在盤活用好現有審計資源上下足功夫、深挖潛力。其次是基層審計機關要切實將“兩統籌”貫穿于審計項目立項、方案編制、項目實施、撰寫報告、整改督查等審計全過程,在項目統籌上要實現精細化、系統化,在組織方式上積極嘗試新模式、新方法,不斷創新統籌方式和內容,總結好的經驗和模式,充分發揮“兩統籌”工作的突出作用,增強執行力,提高精準理解、精準發力、精準落實的能力,克服和防止“差不多”的標準和“過得去”的作風,確保各項措施落地、發揮作用。

            4.2健全審計配套機制。

            “審計兩統籌”的實施需要充足的審計資源和保障機制支撐,主要包括高素質審計人才、大數據信息技術。

            4.2.1.審計人員素質?!皩徲媰山y籌”要求不同類型項目集中實施,項目的廣度和深度多于傳統模式,對審計人員能力和專業水平提出了更高要求。審計人員應具備不同領域的審計經驗,掌握不同行業的專業知識,審計機關應定期組織人員培訓和不同部門間的人員交流,采用理論與實踐相結合的培訓模式,拓寬審計人員的知識結構,掌握適應當前審計形勢的審計理論和職業技能,在審計實踐鍛煉中培養審計人員的個人能力,終身學習與思考總結是能力提升的基本方法,其中科學的思維方法是審計人員能力的重中之重,必須著重培養審計人員的法治思維、系統思維、辯證思維和創新思維能力。加快好班子、好隊伍、好梯隊推進力度,高度重視年輕審計人才培養,努力建設政治堅定、業務精湛、作風優良、社會公認的職業化審計干部隊伍。而一些專業性較強、且不涉及保密事項的審計項目,在對成本效益和外包風險進行綜合考慮后,可以選擇委托給信譽好、審計服務質量高的社會審計機構,注重探索建立專家資源庫,整合社會相關優勢資源,取長補短,不斷增強審計監督,提高審計工作的質量和效率。

            4.2.2.大數據信息技術?!皩徲媰山y籌”要求審計機關積極適應大數據時代,從信息技術的角度積極開展審計創新,審計機關應構建高效的審計信息共享平臺,推廣和應用“總體分析、系統研究、發現疑點、分散核實、精確定位”的數字化審計方式。推動大數據審計在財政、民生、資源資產等領域的實踐和應用。審計機關應構建審計項目數據庫,開放內部系統的數據端口,將工作計劃、工作日志與工作成果及時錄入信息平臺,實現上下級審計機構之間的數據共享,便于不同審計機構開展項目合作,避免重復審計。

             

             

             

              

             

             

             

             

             

             

             

             

             

             

            參考文獻

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